不久前，媒体报道，齐鲁理工学院文科投档人数仅为该校文科计划数的40%。该校前身为曲阜师范大学的二级学院杏坛学院，今年脱离母体并更名。

　　就像羽翼未丰的孩子需要父母庇护，一旦成年就将离开父母怀抱一样，一些独立学院经过了在“母体”中十几年的孕育和发展，也要迎来自己的“成人礼”。

　　2008年，教育部颁布《独立学院设置与管理办法》（教育部第26号令），为独立学院设定了5年的改革过渡期。按照教育部规定，独立学院将面临继续作为独立学院存在、转民办高校、撤销或合并等几种“出路”。

　　这些出路中，“自立门户”对很多独立学院来说显得艰难。按照政策设计者的初衷，举办高校是独立学院的“孵化器”，“扶上马、送一程”。但是，经过多年的依附发展，一些独立学院并没有养成“独立人格”，而是深陷“恋母情结”。截至今年上半年，独立学院转设为独立设置的民办本科高校的为40余所，而今年6月份教育部网站显示，当前共有280余所独立学院。

　　独立学院为何难独立？一些独立学院的“成人礼”到底卡在了哪里?这背后暴露出独立学院发展面临着怎样的深层矛盾？

　　从8号文到26号令

　　有人曾形容，“独立学院是扩招生下的蛋”。上世纪90年代，中国高校扩招，大学教学资源无法满足汹涌突增的学生数量，部分高校办学经费捉襟见肘。

　　“当时，一次政协会上有人质问浙江大学校长：合并了四所学校，招生名额没增加多少，怎么对得起老百姓？在内忧外困之下，浙江大学决定办民办二级学院。”浙江省教育厅一位负责人回忆起当时情景：1997年7月18日，浙江大学城市学院办学申请由教育部批准，20日学校召开新闻发布会，22日学生开始填报志愿，第一年就招了424个学生。

　　“民办二级学院的诞生，分流了母体学校的招生压力，使浙大能够腾出更多精力来发展研究生教育，实现了本科生和研究生1:1的比例，另外，60%左右的教师、70%的管理干部也从浙大分流出来。”这位负责人说。而更能解母体学校“近渴”的是每年可以从民办二级学院收取其学费收入的15％-35％作为管理费，这缓解了当时公办学校经费不足的问题。

　　浙江大学城市学院的诞生是个起点，据有关专家介绍，这一年，浙江的20所本科院校中有18所创办了民办二级学院，全国各地的高校也开始模仿江浙模式。

　　北京工业大学耿丹学院院长甘德安介绍，经过了3年的全面扩招，以民办二级学院收入为代表的高校自筹收入，从1998年的202.2亿元增长到2001年的553.3亿元，占高校总投入的比例也从39.1%跃增到47.4%，占了高校经费的半边天。可以说，这对高等教育大众化发展起到了不可忽视的作用。

　　“不过，发展到一定程度，出现了一些问题，政府出面规范。与民营经济的命运类似，独立学院经历了一个先发展后规范的道路。”甘德安认为，江浙模式在扩张中走了样。“相当一部分学校在校内办起了‘校中校’，变相地在搞收费的双轨制，制造了新的不平衡。纳税人已经纳税了，为什么还要花高价上公立大学？”

　　这种“名校办民校”的民办二级学院，母体依赖症严重，因为只有一个股东，即母校本身，他们没有独立的冲动，上缴“校名管理费”不过是从左腰包掏到右腰包，成为公立大学新的经济增长点。

　　在此背景之下，2003年4月，教育部公布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（通常被称为“8号文件”），要求独立学院做到六个独立：有独立的校园和基本办学设施；实施相对独立的教学组织和管理；独立进行招生；独立颁发学历证书；独立进行财务核算；应具有独立法人资格。

　　“8号文件”首次将独立学院界定为“普通本科高校按照新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按照公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其他类似的二级办学机构不属于此范畴。”据有关专家介绍，随后，一些学院吃到了黄牌（限制招生），一些吃到了红牌（停止办学）。“8号文件”落实过程中，一大批独立学院创办起来，但独立学院总量比原有的民办二级学院有所减少。

　　“在这之前独立学院一直被称为民办二级学院”，“8号文件”在法律上第一次给了独立学院“名分”，这也使原本不敢贸然行动、持谨慎观望态度的省份，因为政策变得明朗化，开始行动起来。

　　不过，经过几年的发展，很多独立学院还是“长不大的孩子”，跟在举办高校身后亦步亦趋，“依托”渐渐成了“依赖”。广州大学华软软件学院执行董事兼常务副院长迟云平说：“好比一个富家子弟，没有生存的危机，也就缺乏创业的动力。”

　　2008年，教育部颁布第26号令《独立学院设置与管理办法》，为独立学院设定了5年的改革过渡期。去年6月，教育部副部长鲁昕指出，过渡期政策为独立学院规范至少提供了6条“出路”：一是与企业、社会组织或个人合作继续举办独立学院，特别欢迎与有实力的国有大型企业合作；二是转设为民办普通本科高校或其他层次民办学校；三是并入公办高校，那些公办高校自己举办，不具备独立校区，具有“校中校”特征的独立学院考虑并入公办高校；四是进行资产整合，现有独立学院合并继续举办独立学院或转设为民办本科学校或其他层次的民办学校；五是由当地政府支持转为公办高校；六是终止办学。

　　这意味着一些具备了“独立”资本的独立学院到了“分家另过”的时候，“转设”大考揭开序幕。

　　有研究者表示，过去，有公办大学之名，少公办大学之实；与民办大学有诸多类似，却缺少灵活的办学机制，独立学院这样的尴尬在与母体剥离后将不复存在。

　　据媒体报道，全国已有40余所独立学院先后转设为民办本科高校，近一年就有8所独立学院转设为民办本科院校并顺利更名。“不仅1700万的冠名费省了下来，转设还还换来了招生指标、专业设置方面的真独立。”哈尔滨剑桥学院的董事长于松岭告诉记者。

   “啃老族”为何难“断奶”

　　脱离母体转制为民办高校是独立学院的重要出路，这意味着民办高校管理机制将更加灵活，是转设释放出的政策红利。但另一方面，一些独立学院在自立门户过程中，有的摆脱束缚，茁壮成长；有的却光环褪去，知名度下跌、师资匮乏、招生困难……“独立”这道必答题的等号后面，如同潘多拉魔盒一样无法预料。

　　甘德安说：“‘26号令’一出，意味着一些独立学院要丢掉母体院校那诱人的前缀和共享资源。对于那些没有做好准备的独立学院来说，迎接他们的很可能是刺骨的寒冬。”

　　正因如此，很多独立学院在改革中并未走上“独立”道路。

　　“独立与否涉及独立学院与民办大学的竞争问题”，西安交通大学城市学院院长陈光德认为，陕西的独立学院短期内不会转制为民办高校。这是陕西高等教育的格局决定的，目前陕西8所民办本科学院经过了多年积累，实力雄厚，如果独立学院贸然加入抢生源的混战，并不明智。

　　大多数按兵不动的独立学院都抱定了“不是不转，时候未到”的心态。青海省教育厅相关负责人说：“青海的独立学院都很孱弱，贸然独立，就如同把婴儿赶上战场。”

　　不仅如此，按照“26号令”的要求，更多的问题显现出其复杂性。

　　甘德安认为：“独立学院的审批创办在前，规范性政策出台在后，前后颠倒的流程自然会在运作和政策间撕开一道裂痕。”

　　这条被现实和政策撕开的“裂痕”，成了很多独立学院在转型路上比较艰难的原因。中国的独立学院大多起于草莽，办学条件参差不齐，为了将它们打造成正规军，“26号令”提高了办学门槛，评估内容较多：硬件方面，生均校舍建筑面积要达到30平方米，生均教学仪器达到5000元,生均图书100册；软件方面则对校长资质、办学目标、课程体系等方面进行评估。

　　一位不愿具名的北京独立学院院长告诉记者：“我们母体学校的占地面积都不够500亩，更别说我们了。”他认为，要符合政策，独立学院只能举债拓土，或将校园置换到郊区，如此一来，高校新一轮的债务就会纷至沓来。

　　“这不仅是一个费用的问题”，黑龙江某独立学院院长谈起土地过户总是愁云密布，“把一块国有土地过户到一个有合作方的学院，国土部门认为存在资产投资风险，难度堪比登天。因为涉及国土、国资委、税务、财政等部门，教育厅有心无力，想帮忙，又隔着一层。”

　　“26号令”另一个推进难度较大的条款是第十二条，独立学院举办者的出资必须经过依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。在这个问题上地区差异比较明显，重庆是最早进行资产过户的地区。“当时政府把所有过户的税收，包括办学的税费全都免掉了，无形间就省去了上千万。”一位独立学院的董事长回忆。

　　“地税可免，国税难逃”，很多其他地方的独立学院就没有了这份运气，中山大学原党委书记、国家教育咨询委员会委员李延保领衔的“我国独立学院办学经验和发展研究”课题组，对全国50多所独立学院进行调研，调研中发现，有市长直接批示对独立学院资产评估予以免税，当地税务部门的答复却是“市长大不过总理”。

　　实际上，税费只是一方面，绝大多数独立学院出资人对过户持消极或抵制态度。“名义上是对评估税费有看法，实际上还是对谁拥有独立学院有想法。”一位多年研究独立学院问题的专家说。

　　“‘26号令’是没问题的，但是到了具体操作层面，就有些走样了。”福州大学阳光学院副院长刘通说：“‘26号令’要把独立学院看成民营企业，要国有资产、公有资产退出，有些地方在执行过程中强化了这一理念。”

　　江西某独立学院的院长说：“我们运行良好，没有负债，但省里硬性规定需要找一个投资方办学，这不是自找麻烦吗？”这位院长的烦恼也困扰着很多独立学院的院长。

　　据《中国独立学院调查报告》显示，独立学院在浙江、湖北、江苏三省发展较好。浙江省的22所独立学院，有20所除了举办的公办学校外没有其他出资人。湖北省的31所独立学院中有16所没有出资人；江苏省的22所独立学院中有14所是国有民营二级学院。这些独立学院办学到了一定程度，已经不需要大量的投资，有的也没有负债，但是为了符合“26号令”，再寻找合作出资人，有些是名义上的合作，有些则造成了新的合作矛盾。

　　改革深处是产权

　　从“8号文件”到“26号令”，教育部逐渐筑高了独立学院的办学门槛，独立学院走向规范。但独立学院的产权问题却缺乏制度上的明晰。面对“26号令”的要求，曾经被忽略的产权问题成为独立学院发展“绕不过的一个坎”。

　　若转设是独立学院的“成人礼”，那么产权问题就是独立学院的“出生证明”。“出生证明”没搞清楚，成人也就无从谈起。研究了多年的独立学院，甘德安感受深刻：“类似国企改革，独立学院改革深处是产权。”

　　长久以来，姓“公”还是姓“私”的问题一直困扰着独立学院，一些学校更是讳谈出身。李延保说：“一些办学很好的独立学院，却极不愿承认自己是独立学院。”

　　“独立学院既不姓‘公’，也不姓‘私’，而是姓‘社’——社会资本的‘社’，服务社会的‘社’、体现社会主义性质的‘社’。独立学院在产权结构上要形成公立学校的无形资产、投资方的实物资产和专家教授所代表的人力资本的产权结构。用经济学的说法，独立学院产权应该是混合所有制的，在经营方面是民间经营与管理的民办高校。”甘德安说。

　　“只有举办方和投资方的独立学院，投资双方会撕裂独立学院。”在甘德安眼中，投资方逐利，校方追求办学质量。“在现有成本约束的情况下，有一批学校在绞尽脑汁提高教学质量；在维持现有教学质量下，有一批学校在想方设法降低成本。”

　　有专家指出，投资方、办学方和母体三者的关系，是合作博弈的关系。独立学院的狭义所有权、办学权、收益权分属于不同主体，三者相互合作监督。三者和谐共处的关键在于制度的铺路搭台，而这方面的政策准备恰恰是不足的。

　　政策的模糊性首先体现在独立学院的营利与非营利之分。李延保教授带领团队进行调研，被访谈的50多家学院中，没有一所登记为营利性学校。李延保说：“教育规划纲要提出要区分营利性和非营利性，但是国家却并没有出台营利性民办学校政策。”

　　但这却没有阻碍独立学院在“非企业法人”框架下进行营利性办学，据全国人大教科文委员会的调查，90%的民办学校投入资金是以谋求营利和回报为目的。与此同时，《民办教育促进法》在规定“民办教育事业属于公益性事业”的同时，提到了作为对民办高校的“扶持与奖励”，学校的“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。

    “26号令”规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。《民办教育促进法实施条例》规定，合理回报要按照收费的项目和标准、办学质量、改善办学条件的支出占收取费用的比例来确定。“但合理回报的上限是多少，期限是多少，都没有具体规定，学校不知道怎么算，投资方也不知道。”甘德安说。

　　现实中，“合理回报”确实在执行中走了样。甘德安说：“一些独立学院，9月1号将学费收上来，没过10月份就被校方、资方分完了。如果按照投入回报来算，这个利润谈何‘合理’？”

　　“学生花钱买教育，学费滚动积累产生的资产当然属于出资方”，在一次独立学院转设座谈会上，一位独立学院的董事长这样说，实际上，这种对增值资产的理解代表了多数出资人的观点。

　　“他们混淆了非营利性民办高校法人财产和民营企业法人财产之间的差别。”李延保认为，按照“谁投资，谁受益”的原则，民营企业的资产及滚动发展积累的财产均属于投资者所有。但是非营利性独立学院，要坚持“教育公益性”原则，对已经过户的资产以及其他方式产生的办学积累享有学校法人财产权，不属于任何个人和组织。

　　在转设的政策节点，有人戏称，这样的“混淆”显得别有用心。《中国独立学院调查报告》里写道，湖北某学院在转设过程中，投资方“偷天换日”。这所独立学院的资产评估为7个多亿，其实其出资人原始投入的注册资金为7000万，实际投入资金为4000万，资产增值的主要来源都是土地增值和学校学费积累滚动。其中，30%作为无形资产划归为母体学校，其余归出资人所有。

　　现实中，出资人将增值后的独立学院交易转让给另一个出资人并获得差额利润，通过后期评估直接占有增值资产等现象屡见不鲜。

　　为守住独立学院的公益性，华中师范大学副校长黄永林建议，要按照比例从结余和收入中提取风险保证金、教职工福利公益金和学院发展基金。甘德安建议，限制合理回报上限，合理回报的基准为当年一年期国债利率，上限应低于当年社会平均利润率。

　　此外，有研究者表示，学校法人财产及合理回报的问题也暴露了独立学院董事会监管的漏洞。多数独立学院董事会章程都流于形式，缺乏对董事长以及董事的约束性条款，对董事会的权力没有明晰的界定和限制，无法制约董事长和董事在办学中的过度介入，导致多数出资人直接参与办学具体过程。

　　李延保说：“在一些独立学院，出资人直接派人掌握独立学院的财务、基建和后勤，控制独立学院的资产运作。其中，也不乏像经营民营企业那样，通过虚报基建成本、设备购置和基地建设等办学成本，扩大出资人办学投入的现象，使独立学院的法人财产管理和运行失去有效的监管。”

　　“既然将来的独立学院是股份制大学，那么它的治理体系也应该是多边的。”甘德安介绍，这种理想的多边治理体系，应该能够吸收社会贤达和具有资质的教育工作者以及学校的直接利益相关方进入董事会、监事会。其中，出资人从资本角度考虑学校发展和运转；学院院长从教育教学的角度考虑学校的发展；社会贤达则相当于企业中的独立董事，是社会利益的代表。

　　甘德安表示，为了避免“多边”退化成“单边”，要形成董事会、监事会和学院管理层的制衡机制，通过学校章程等制度，来确保各个利益主体具有平等参与学校管理决策的机会，依靠相互监督的机制来制衡各个利益主体的行为，适当的投票机制和利益约束机制，则是用来稳定合作的基础。

　　独立学院发展历程

　　母体依附期

　　1999年7月，教育部批准浙江大学与杭州市人民政府联合创办浙江大学城市学院，被称为民办二级学院。

　　2003年，全国25个省市开办了200多所民办二级学院。

　　规范办学期

　　2003年4月，教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发[2003]8号），正式将符合条件的二级学院命名为独立学院。标志着中国独立学院开始在国家政策的支持下向自主办学机构过渡。

　　2003年8月，教育部下发了《关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》，对各高校举办的二级学院和“校中校”、产权不明晰、民办机制不健全、不独立发文凭等办学失范行为进行了清理整顿，最后取消了100多所。

　　2008年9月，全国独立学院有326所。

　　过渡办学期

　　2008年，教育部下发《独立学院设置与管理办法》（教育部第26号令），提出将于2013年完成独立学院的改革，并指出了独立学院继续作为独立学院存在、转民办高校、撤销或合并等“出路”。

　　自主办学期

　　截至2014年上半年，独立学院转设为独立设置的民办本科高校的有40余所。2014年6月教育部网站显示，共有280余所独立学院。